岑建君：疫情影响下的国际教育政策走向和未来发展

摘要：新冠肺炎疫情暴发以来，国际局势更加错综复杂，我国与美国等国家的教育交流活动也受到了较大影响。疫情下的中美教育交流是国际教育交流中的典型案例。剖析中美两国教育交流中的“变”与“不变”，是把握当前国际教育政策走向和未来发展趋势的重要途径之一。中美教育交流中的“变”主要体现在中国留学生的国别走向发生了变化、美国加强了对中国留学生的签证发放控制、中国赴美留学人员的工作签证会明显下降；而“不变”的是，疫情稳定之后，中国赴美留学生仍将是主流，美国教育和科技界对中国留学生持欢迎的态度也不会变。在教育常态化发展理念下，我国国际教育规模在合理范围内可能会略有下降，但一专多能的国际人才、小语种人才、国际组织人才以及智库人才仍是紧缺的国际化人才，其需求将长期处于旺盛状态。今后国际教育的发展走向主要是致力于促进人文交流、尽可能规避疫情影响、推动国际教育制度创新。我国在积极做好“留住”和“引进”国外优质教育资源的同时，也应当加快国际教育的对外开放，推进国际教育的国际化、法治化和便捷化，这对我国国际教育的未来发展具有重要意义和价值。

世所罕见的新冠肺炎重创了全球经济，世界格局随之发生了改变；同时，新冠肺炎疫情对各国之间的教育交流带来了前所未有的阻碍，对我国国际教育合作与交流也产生了不小的影响。教育国际化是教育现代化的重要标准之一，培养国际化人才、促进国际教育合作和交流，是提升我国综合国力和国际化视野的重要手段。如何看待疫情影响下的国际教育的发展趋势，成为国内很多已在国外学习或正准备出国留学的学生及其家长关心、热议的一个话题，也受到国际留学教育服务行业和社会各界的广泛关注。鉴于此，本文将以国际教育作为研究对象，详细阐释疫情给国际教育合作与交流带来的影响、我国对国际人才的需求现状以及国际教育政策未来走向和发展举措，以深化人们对国际教育发展趋势的认识和理解。

2020年是极不平凡的一年，突如其来的新冠肺炎疫情给人类社会带来了前所未有的冲击，中美关系也经历了建交40多年来最严峻的挑战。面对疫情的严峻形势，尽管中美之间的教育合作与交流遭遇了重创，面临着一些新的变化，但双方在国际教育合作交流方面仍然有着共同的需求和发展空间。

疫情发生前的2019年，我国约有66万学生出国留学，其中43%的学生留学目的地是美国，占比第一；疫情暴发后，中美关系受疫情冲击面临着非常大的压力，困难很大，挑战很多[1]。由于美国签证收紧，再加上疫情在全球大肆蔓延，导致中国留学生走向发生了重大变化。从接收留学人员的政策来看，美国对接收留学人员的政策性“退位”和加拿大等国采取的“接盘”“上位”举措，成为去美国的中国留学生人数大幅度下降的原因之一。据了解，2020年美国对我国申请赴美读博士的学生拒发了4 000多张签证，被拒签的大部分都是由于美方所谓的涉及敏感专业，例如航空航天、人工智能和生物医学等。由于美国对中国留学生拒签幅度加大，使得今后我国部分学生转而倾向于选择加拿大等其他国家作为留学目的地国，这是显而易见的。

美国将控制中国赴美留学人员签证作为中美竞争中的“新武器”，限制中国学者赴美科技交流[2]。从20世纪90年代至今，美国兴起了三轮对所谓的涉及敏感专业的中国高端留学生发放签证的控制。这三轮签证控制都是在共和党主导下实施的，其中有一派主张是所谓的“鹰派”，导致对中国学生签证发放的收紧。据统计，2020年，截至9月底，美国给中国留学生发放的签证仅808个，而2019年为90 410个，2020年比2019年下跌了99%。当然，这种下跌现象不仅仅出现在中国，2020年日本去美国的留学生人数比2019年下跌87%、韩国下跌75%、墨西哥减少60%[3]。造成这种急剧下跌现象的原因是美国对相关国家留学生签证的拒签(尤其是针对我国高层次人才)。从历史上来看，美国每次签证政策收紧后的两三年，由于民主党中的一些建制派(包括一些美国高校以及科技界人士)对政府施压，促使美国政府放宽签证控制政策。所以，就目前情况并结合以往的历史来客观分析，美国目前针对中国的签证发放收紧政策也许并不会延续太长时间。

疫情影响下，美国可能会进一步加大对我国留学生的实习签证和工作签证的收紧力度。当然，美国这一政策不仅仅针对中国留学生，对其他国家也是如此，例如对印度、沙特等国留学人员的工作签证都有收紧。美国公民和移民服务局(USCIS)每年发放的工作签证(H1B)总数为8.5万个[4]。以2017年为例，这8.5万张签证中的68%发给了印度人，而中国仅次于印度，约能拿到16%的工作签证[5]。但从2019年来看，中国人能拿到美国工作签证的比例出现了明显下降，仅占5%；预计2020年在美国拿到实习或工作签证的中国留学生比例将会更低，人数还会进一步萎缩。美国在实施这种收紧政策的过程中，不仅加强了对申请人发放签证前的资格审定，而且对于申请人在签证发放后是否从事与专业相关的职业、工资收入情况等方面都会加大审查力度。这是美国近两三年来都存在的客观情况，不管它未来由哪个党派来执政，其对于国内就业保有率都会面临着不小的压力。

不管形势怎么变化，中美在国际教育合作交流方面仍然有着诸多共同需求，拥有较广阔的发展空间。

首先，出国留学的驱动因素最主要的是能够增强个人就业竞争力。面对我国国内竞争激烈的用人市场，提升自我能力、增强个人就业竞争力是中国留学生到海外留学的诉求之一。其次，留学可以丰富个人阅历，去除疫情的影响，留学的客观需求不可能长时期处于低迷状态。除此之外，优秀的师资和专业也是吸引留学人员的主要因素之一。目前美国拥有4 000多所大学，学校数量多，且教学质量整体上保持在较高水准，使得我国留学生对美国高校的选择更具有多样性，能够较好地满足出国留学人员的基本诉求，这也是赴美留学能够成为我国留学生的主流选择的重要原因。

由于疫情的影响，美国大学面临的压力也很大。目前，美国大学教师的失业人数已经高达30万人，从2020年1月到8月，美国已经连续关闭了(这里指的是永久关闭)33所高校[6]。疫情前，中国留学生每年为美国带去150亿美元的收入，解决了美国高校一大批老师的就业问题。如果美国对中国留学生持不欢迎的态度，那么美国大学很难走出目前面临的大批教师失业的困境。事实上，当前仍有很多美国大学在积极探讨以什么样的方式加强与中国教育领域的联系与合作，例如到中国来办学，或者采取线上合作办学等形式。

当下我国对教育形势的定义是“疫情下的教育常态化”，即采用线上线下结合的教育方式，确保“停课不停教，停课不停学”，“力求将疫情对教学带来的影响降到最低”[7],但还没有对教育理念进行进一步的深刻思考。疫情发生后，美国教育界已提出“重塑教育”(Reshape Education)这一理念。这一概念的提出，意味着美国将在法律基础、课程设计、培养人的模式和方法以及测评方法等多方面进行更为全面的改革。美国大学正在思索如何以多种形式吸引中国学生。由于突发疫情的影响，很多家长对未来国际教育政策和环境存在一种模糊认识，认为未来国际教育也许不会如过去那样受重视。实际上这是一种错觉。从长远来看，世界局势有三大趋势不会变，即：经济全球化不会变，世界经济中心将从西向东移的趋势不会变，中国经济长期向好的发展趋势不会变。正因为如此，中国对国际人才的需求是长期旺盛的。国际人才是指掌握先进知识和技能并潜藏巨大潜力的高价值人力资本[8]。从目前来看，中国最缺的国际人才大抵有以下四类：

一是一专多能的国际人才。一专多能国际人才既懂专业也懂外语，这样的人才不仅要从事技术工作，而且要为共建“一带一路”而担任管理者的角色，并进行跨文化的交流。这对于人才的软实力(soft skill)要求很高。其中，领导力、沟通力和决策能力都需要在教育过程中进行多元化的体验才能锻炼起来。目前，我国中产阶级已具有一定群体数量，需要再进一步地明确培养目标，除了开展技能培养以外，应该花更大的气力投入到软实力的培养中去，培养出更多的高素质一专多能复合型人才。国际学校今后培养的方向应该就是跨文化的高端人才。从上海这一区域的发展历程来看，一百多年前就已有大批国际化人才在这里生根发展，为上海这样一个具有国际化底蕴的城市奠定了基础。

二是小语种人才。小语种人才即非通用语人才。自2013年习近平主席提出共建“一带一路”倡议，到2020年11月，我国已与138个国家、31个国际组织签署201份共建“一带一路”合作文件[9]。此外，“一带一路”提倡互联互通，即政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通[10]。由此可以看出，与这么多国家和国际组织开展合作以及促进“一带一路”这五个方面的互联互通，都急需大量的小语种人才。语言是国与国之间沟通的桥梁，只有沟通顺畅了，才能更好地促进“一带一路”倡议的实施落地。而目前国际通用的语言(诸如英语、法语、西班牙语等)已经无法满足“一带一路”合作共建与发展的需求，因此小语种人才的教育培养变得尤为重要。

三是国际组织人才。新中国成立70多年来，随着改革开放的深入推进，我国已成为全球第二大经济体，新时代的中国在全世界的影响力逐步提高，并以更积极的姿态不断深入参与国际事务治理。在参与推进国际事务治理的过程中，无论是政府间的国际组织还是非政府间的国际组织，都需要大量具备文化交流、国际视野和专业性强的国际组织人员。目前，我国要更好地在国际社会中讲好中国故事、发出中国声音，并把握相当分量的话语权，就需要储备大量的国际组织人才。但我国目前国际组织人才仍相当匮乏，这是我国积极参与国际共同治理、推进国际交流与合作面临的最大难题。加强国际教育可以为我国培养国际组织人才奠定基础，我国在这方面的需求仍相当大。

四是智库人才。为了实现“两个一百年”奋斗目标，当下中国不仅坚持稳中求进，协调推进“四个全面”战略布局，而且制定并落实了参与国际合作建设的一系列重大举措，例如提出“一带一路”倡议、促进亚太自贸区建设等。这些都是规划国家发展的重大战略，是各领域的智库专家联动研究出来的结果。从国家层面来说，对于国家和国际战略级别的研究必须具有前瞻性和丰富的知识与智力基础，因此储备大量智库人才的需求就体现出来了。作为我国未来发展的人才基础和国际人才需要，智库人才的培养必须具备前期梯队人才培养的基础。鉴于新时代的发展和世界格局的大变革，当前我国需要更多受过国际教育的新型智库人才，他们要更懂得国际文化、学术往来和国际规则等。因此，智库人才也将是我国的紧缺人才，需求量巨大。

为了防控疫情蔓延，让教学不受影响，目前大多数国家正在鼓励并支持开展海外留学生教育的高等院校实施线上教学，这种教学模式的转变引发我们对国际教育发展走向的新思考、新认识。

我国十分重视国际教育领域。国际教育的使命有两大块，一是为我国经济建设提供高端人才支撑；二是促进我国与外界的人文交流。人文交流非常重要。二战后亚洲发生了两次大的战争(越南战争和朝鲜战争)，中美两国都不同程度地被卷入这两次战争中，给两国带来了不同程度的损失。但是在1979年中美建交后，两国再也没有发生如前所述的冲突，因为这40多年中，我们进行了大量的人员交往，特别是留学生的交往，促进了年轻人相互间的思想交流和文化理解。据统计，美国15～29岁的年轻人中对中国的好感度达75%以上，这是中美两国年轻人交流过程中所获得的成果。所以，当今的人文教育、中美交流，不是简单的教育问题，更是深远的战略问题。国际教育应当完成好国家所赋予的“促进人文交流”的重要使命，这是一件功在千秋的大事。

2020年6月，教育部等八部委发布的《加快和扩大新时期教育对外开放的意见》，给了国际教育领域重大的信心。虽然面临全球疫情，但2020年全国近千所国际学校的招生人数并没有大幅下滑，而且原本就计划到国外读书的学生，已注册的有95%。也就是说，真正受疫情影响改变留学计划的仅5%[11]。而且这5%中，又有一部分选择进入了国内的中外合作办学项目。由此可见，国内很多家长在对待子女的国际教育上是十分有远见的，同时也说明我国有关国际教育政策的出台和指导也是很及时的。

改革开放40多年来，我国国际教育主要依靠引进国外的教育资源，引进专家、教材、考试和教学理念。未来30年，也就是我们实现第二个百年奋斗目标的过程中，除了引进教育资源，更要大力推进教育领域的制度创新和制度变革。制度创新的最大意义在于推动行业的全面发展和改变人的思维方式。从美国两百多年的历史来看，制度创新带来的收益很大，但难度也是最大的，主要难点在于转变人的观念。从目前发展来看，制度创新包括四个方面，即外部专家的引进、促进双边学生的交流、推进网络教育和合作办学。这四个领域也是当年我国和WTO进行谈判的四个领域。其中前两个领域，相对来说没有存在太多政策性障碍，当前的重点主要是如何推动后两个领域。

一是关于网络教育的开放。在网络教育方面，目前我国只认可国外的培训项目，不承认网上学位项目。新冠肺炎疫情迫使国际教育采取了线上线下高度融合的新模式。线上课程的出现，让学生拥有了更多选择，可以利用一半时间在国内上网络课程，另一半时间赴海外完成线下课程和体验当地的风土人情。在当前疫情影响下，我们是否要考虑认可网上学位，或者在教学中，我们是否要适当放开网络教育，这是需要着重思考的问题。与20年前不同，当年对于网络教育的限制与担忧，已经不太适合现阶段学生的需求与发展。线上线下课程融合方面，中美两国都在积极探索。中国提出的是“在线教育常态化”，即将线上教育的位置摆到了和线下教育同样重要的位置。

二是关于多元化合作办学的探索。合作办学方面，我国已发展为拥有最多国际合作办学项目的大国，未来可以在办学主体多元化的道路上进一步探索。目前国内规定的中外合作办学主体为学校，并不包括企业、教育机构和教育集团，且办学多采用线下模式。但疫情带来的观念转变和手段多元化，使合作办学由线下发展到线上不仅成为可能，而且很有必要。在这种情况下，办学主体也有必要进行更多元化的尝试，对有意愿开展校企合作的企业也可适度放开限制。比如在汽车制造行业人才培养方面，如果学校选择与奔驰集团合作，就可以让具有实战经验的企业人员进行授课，这种方式带来的优势可能要大于与另一所学校进行合作。像中国常熟世界联合学院这样的由一所学校带动一个城市发展的案例有很多，比如斯坦福大学带动了旧金山，卡内基梅隆大学带动了匹斯堡。但制度开放的难度依然较大，因为涉及法律、意识形态和管理等诸多方面的问题，影响其能否成功的关键可能在于行政主管部门的意愿。从以往情况来看，办学主体只能是校与校之间，不能是学校与商业主体。对于外国学校独立办学，目前我国仅在海南省进行试点。而事实上，在教育领域，目前很多商业主体也发挥了很大的推动作用。所以，对于办学主体的问题，是否要进行改革，如何凝聚社会之力，值得深入思考。例如涉及工业领域的国际教育，是否必须要求学校与学校而不考虑学校与企业开展合作?实际上，相对应的企业在培养人才方面，也许更具社会指导价值。另外，办学模式是否也应改革?以前是线下，现在是否可以考虑线上?国内国外是否可以打通?这些都值得我们深入思考、积极探索。在这些方面，从难度上来看是涉及了改革深水区，需要各级行政部门协调研究。但一旦突破难题，其产生的实际成效和获得的收益将会是最大化的。目前我国的发展已经获得了很多方面的红利，放眼未来，也许制度改革的红利是我们可以积极探索的方向。

未来我国国际教育的发展，要坚定不移地扩大对外开放，以“留住”和“引进”国际优质教育资源为行动路线，努力构建具有中国特色的国际教育发展新格局。

通过对《加快和扩大新时期教育对外开放的意见》的解读，我们可以提炼出三点认识：一是加快扩大，说明我们发展速度要加快，数量规模要扩大；二是提质增效，要把我们现有的与引进来的，实现融合；三是要有序稳定，中国与西方国家有着不一样的意识形态，而教育是涉及意识形态的一个很敏感的领域，我们必须在保障有序、健康、稳定的前提下，坚持扩大对外开放。

所谓“留住”，即留住改革开放40多年来所引进的国外优质教育资源，并加快与我国传统优质教育资源的融合，建立起具有中国特色的教育资源体系与标准。过去，中外合作交流主要以专家、课程和教育设备的引进为主，而如今，学生之间的交流也变得日益频繁。加强中外教育交流，要善于保留过去的国际优质资源，挖掘其内涵，使其在与本土传统优质资源的融合中发挥更大作用。比如在课程融合方面，无论是公办学校还是国际学校，都不能仅满足于原有课程或引进海外课程，而是要探索中国课程和国际课程的融合，树立自己的标杆和标准，建立具有中国特色的课程体系。

所谓“引进”，即继续引进国外优秀的教育资源、先进的教育理念和海外专家。国家综合竞争力的核心在于人才的数量和质量。目前，我国的人才数量和质量与西方国家相比，仍存在一定差距。中国的服务贸易近几年发展很快，全世界的服务进出口贸易总量2019年达到59 851.85亿美元，美国占14 641.84亿美元，中国占7 498.67亿美元[12]。但是中国最主要的出口都是在劳务输出、旅游和运输方面，而教育占的比例极小，文化也是如此。所以，我们虽是一个教育大国，但确实不是一个教育强国。因此，我们应通过线上线下的方式引进来，依靠内循环和外循环的双向互动，引进和造就更多人才，让中国在世界舞台上立于不败之地。

虽然特朗普时期，中国留学生在签证和涉及敏感专业等问题上频频受挫，但困难是暂时的，仍要充满信心。未来的留学生规模会继续扩大，中美在科技方面的合作会加强，中西文化高度融合的趋势也会日趋明显。从目前的预测来看，拜登胜选可能会缓和或改善当前的中美教育关系，使收紧的政策慢慢放宽，因为主张科技和教育发展的民主党更注重社会建设和高端人才的引进，在移民政策上也可能会相应放宽。未来可尝试加快线上中国文化走出去，比如通过网上的孔子学院去传播和宣扬中国文化，避免建设线下学院所需的高成本。此外，要主张将文化传播的重心放在中国历史和优秀传统文化等方面。国与国相交，学生流动最重要。二战后的越南战争和朝鲜战争的爆发，缺乏年轻人之间的交流可能是导致战略误判的重要因素。所以，学生交流有很多深层的政治意义在里面。虽然因疫情影响，学生的交流受到了阻碍，但如前所述，绝大多数原计划出国留学的学生对国际教育的选择没有改变。

我国在加快对外开放、推进国际教育发展的同时，一定要保持高度的国家安全意识，要辩证地看待和处理好国家安全和教育发展的关系。一是要坚持国际化。国际化主要指的是标准的国际化，借鉴国外的标准主要是为了树立我们自己的标准，我们的标准应当高于国外的标准。二是推进法治化。法治化最主要体现在我们的管理技术上，要用法律的手段来进行管理，最好在国际教育方面做一个负面清单，告诉国外教育合作机构在中国进行教育合作交流有哪些方面是不可触碰的。三是要实现服务便捷化。包括我们开展合作办学的审评流程、外国人在华的工作签证等，都要进一步完善相关服务。坚持国际化、法治化和便捷化，应成为国际教育未来发展的重要举措。

综上，疫情稳定后，国际教育的重要性和发展趋势不会改变，各国之间的教育交流活动不会被削弱。目前，国际上最顶级的大学大多在西方国家，不少国家的教育体系确实存在很多优势，尤其是一些欧美国家，它们能提供高质量的本科及研究生教育，同时也为学生提供了个性化发展的机会。因此，无论从教育发展的大方向来看还是从个人发展来看，出国留学的道路仍然会充满光明的前景。